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dossiê
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| O desenvolvimento do Ensino Superior: entre a excelência e a equidade |
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1974 e o fim da universidade de elites?
“Deus nos defenda da Universidade de massa” clamava um professor de Direito da Universidade de Coimbra nos finais dos anos 1960. Quando na Europa Ocidental se começava a consolidar o ensino superior de massas, em Portugal parte da academia assim se exprimia na defesa do elitismo educativo e social da educação superior. Cabe retomar, cerca de quarenta anos depois, aquela invocação e fazer o balanço do processo de democratização do acesso ao ensino superior em Portugal.
Em Abril de 1974, apenas cerca de 7,7% da coorte de idade relevante frequentava a universidade. O clima socializante induzido pela Revolução de 1974 trouxe a exigência da igualdade às políticas da educação. Às universidades foi endereçado o mandato de servir com a sua capacidade científica e técnica a resolução dos problemas nacionais e regionais. Foram, assim, criados novos cursos e novas instituições. Em 1977, em sintonia com este mandato, as instituições de ensino médio passaram a instituições de ensino superior (IES). Só entre o ano lectivo de 1974-75 e 1975-76 a participação passou de cerca de 57 000 para 72 000, o correspondente a um crescimento da taxa de participação de 7,7% para 9,7%.
Mas mesmo os desígnios políticos mais generosos se confrontam com a limitação de recursos físicos, humanos e financeiros. Em 1974-75, o Governo Provisório suspendeu o acesso ao ensino superior e criou o Serviço Cívico Estudantil, servindo, ao mesmo tempo, o objectivo declarado de colocar os futuros estudantes em contacto com as reais necessidades das populações. Em 1976 foi introduzido o numerus clausus para o curso de Medicina e Medicina Veterinária, que em 1977 foi alargado a todos os cursos.
Ensino superior de massas: a expansão
O Banco Mundial (BM) desempenhou um papel significativo nas políticas do ensino superior no período pós-revolucionário. Por um lado, os seus relatórios (19771; 19782) enfatizavam a necessidade de planeamento da formação de recursos humanos e, por outro, traçavam linhas de relação directa entre a oferta de cursos e as necessidades da economia portuguesa. De facto, o BM, ao mesmo tempo que reconhecia como positivo o aumento da participação no ensino superior, enfatizava a necessidade de controlar essa expansão, designadamente através da diversificação e a flexibilização do sistema, usando formações alternativas e menos dispendiosas.
Entre 1977 e 1981 foi desenvolvida uma política conducente à criação de instituições politécnicas. O DL 427-B/77 estabeleceu um subsistema de ensino superior de curta duração, vocacional, concebido para responder à falta de mão de obra especializada em áreas como as tecnologias, formação de professores, serviços e, numa segunda fase, para formar pessoas para lidar com as novas necessidades da economia (Stoer 1986). Em 1979, a expressão “curta duração” foi substituída por “ensino superior politécnico”, ao mesmo tempo que se sublinhava o seu carácter vocacional (DL 513-T/79). Concomitantemente, em 1977, foi criada, em Lisboa e no Porto, a Universidade Livre e, em 1979, o governo da altura deu uma autorização provisória para esta instituição oferecer cursos nas duas cidades.
Contudo, na década 1976-1986 a expansão do ensino superior não foi tão ampla como os primeiros anos após a Revolução faziam prever, devido, como se disse, por um lado, à influência do BM e, por outro, à falta de capacidade instalada. As matrículas aumentaram de cerca de 72000 em 1975–76 para menos de 120000 em 1986–87, isto é, em doze anos o sistema não conseguiu duplicar a sua dimensão, considerando o baixo valor inicial.
A década seguinte testemunhou um rápido crescimento da participação no sistema, sobretudo devido à expansão dos sectores politécnico e privado. Passou-se de cerca 120000 estudantes em 1986-87 para mais de 340000 em 1997-98 e para quase 400000 em 2002–03. O contributo do sector privado para este crescimento foi aumentando até cerca de 36,6% do total da participação em 1994–95, mas começou a declinar e, em 2004-05, era já de apenas de 26,3%. O sector politécnico incrementou a sua contribuição para a expansão do sistema de 17% em 1991– 92 para 29% em 2004–05, ultrapassando assim as IES privadas.
Apesar deste sucesso quantitativo o sector politécnico nunca surgiu como uma opção preferencial por parte dos estudantes. Em 1997, uma alteração à Lei de Bases do Sistema Educativo autorizou os institutos politécnicos a atribuir o grau “licenciado”. Esta medida não foi, contudo, suficiente para confrontar o persistente elitismo do sistema universitário. Em Portugal – e o mesmo parece ser verdadeiro pelo menos para a maioria dos países da OCDE – o sector politécnico, quando comparado com o sector universitário, é frequentado por uma maior percentagem de estudantes provenientes de famílias com menor rendimento (Seixas, 1991) e com menor capital cultural.
A qualidade como motto político
Em meados dos anos 1990 a taxa de participação no ensino superior alcançou os 40% da coorte de idade relevante. Na sequência de um decréscimo demográfico e da introdução de normas mais exigentes de acesso, assistiu-se a uma diminuição do número de novos estudantes no ensino superior. Este fenómeno iniciou-se no sector privado a partir de 1996-97 e surgiu, em 2003–04, no sector público (OCES, 2005).
A questão da qualidade tornou-se numa questão política central. A necessidade de reforçar o sistema nacional de avaliação traduziu-se designadamente no DL 1/2003 que criou um sistema de acreditação para as instituições e para os cursos. A própria fórmula de financiamento das IES públicas foi revista no sentido de progressivamente incorporar indicadores de qualidade e de desempenho. Esta preocupação com a qualidade marca o início dos anos 2000. A descida do nível académico, cursos com um número excessivamente baixo de estudantes, uma desequilibrada distribuição regional do ensino superior e excessiva oferta em algumas áreas de conhecimento tornaram-se os temas centrais da discussão e acção políticas no sector. Ao mesmo tempo que se desenvolvia a perspectiva de que os processos de avaliação deveriam ter consequências financeiras, uma visão de cariz managerialista (Santiago, Magalhães e Carvalho, 2005) da governação das IES era desenvolvida.
Nesta senda, o governo eleito em 2005 solicitou à European Association for Quality Assurance in Higher Education uma revisão do sistema de avaliação nacional, solicitou uma avaliação do sistema à OCDE (2006) e está a dar passos no sentido de estabelecer uma agência de acreditação que certifique a qualidade dos cursos oferecidos pelo sistema.
Expansão, diversidade, excelência e equidade
Com uma taxa de participação de cerca de 53% da coorte de idade entre os 20 e 24 anos de idade (2004), o processo de desenvolvimento do ensino superior português parece estar a assumir padrões já observados noutros países. De facto, depois de períodos de rápida expansão a governação do sistema tende a centrar-se nas questões da qualidade e, do mesmo modo, uma vez atingida uma taxa alta de participação, a equidade tem tendido a ser eleita também como preocupação política. A massificação não traz consigo, directamente, uma mais justa distribuição da participação entre os cidadãos.
Em Portugal, os indicadores sócioeconómicos evidenciam, em termos absolutos e em comparação com outros países europeus, a existência de significativos obstáculos ao acesso ao ensino superior. Somos, por exemplo, o país da União Europeia onde o capital cultural das famílias tem maior influência nesse processo. Um estudante proveniente de uma família com maior capital cultural tem 10 vezes mais probabilidades de aceder à educação superior do que um estudante vindo de famílias com baixo capital cultural (Martins, Mautitti e Costa, 2005). Da mesma forma, este capital influencia a escolha do tipo de instituição (quanto maior é o capital cultural da família maior é a probabilidade de a opção ser pelo sector universitário) e a escolha dos cursos. Estudantes provenientes de famílias com apenas o primeiro ciclo tendem a optar por cursos de formação de professores (39%) e de gestão (29%), enquanto que aqueles que provêm de famílias com capital cultural alto tendem a optar por direito, belas-artes e ciências e, na área da saúde, medicina. Nesta área, a relação é particularmente visível: 73,2% dos estudantes de medicina têm pais com formação superior, enquanto 73% dos estudantes da área da saúde dos politécnicos provêm de famílias sem educação superior (OCES/MCTES, 2005; Magalhães, Amaral e Tavares, 2008). E o mesmo se evidencia quando o indicador usado é o do rendimento familiar. O sistema politécnico alberga uma percentagem maior de estudantes provenientes de famílias com rendimentos mais baixos do que as universidades.
Em termos de género, (tomando como referência o ano 2004-05) evidencia-se a presença maioritária das mulheres em quase todas as áreas científicas, com excepção da área de engenharia (26%). Porém, é necessária investigação mais fina, dado que não deixa de ser significativo haver uma concentração de mulheres em áreas como o ensino e formação de professores (85%) e saúde (79%). Igualmente, necessário se torna desenvolver recolha de dados e respectiva análise no que diz respeito às dimensões de etnia, raça e estilos de vida no que diz respeito à equidade de acesso ao ensino superior.
Conclusão
Trinta e quatro anos depois da instauração do regime democrático, a relativamente alta taxa de participação no ensino superior não deve velar as formas subtis de desigualdade de acesso. As desigualdades tornaram-se elas próprias mais subtis. Não parece ser suficiente a diversificação dos sistemas (universidade-politécnico; público-privado) e das formações. Guri-Rosenblit, Sebková e Teichler (2007), investigadores deste campo, defendem que a diversificação só por si não é suficiente para garantir a igualdade de oportunidades e que a flexibilidade do sistema é, neste aspecto, crucial. Dão o exemplo americano, onde os estudantes provenientes do mais anónimo dos community colleges ‘podem’ (as comas são minhas) aceder às prestigiadas universidades de investigação (2007: 38).
Em Portugal, as mais recentes políticas para o sector evidenciam algumas destas preocupações. A implementação do modelo de Bolonha em Portugal parece ter vindo clarificar a distinção entre politécnicos e universidades, com normas diferentes para os 1ºs e 2ºs ciclos e uma maior ênfase na componente vocacional dos politécnicos. A expansão dos Cursos de Especialização Tecnológica, ao nível pós-secundário, e, de alguma forma, o programa ‘Novas Oportunidades’ são iniciativas que visam oferecer novas possibilidades educativas a jovens e adultos no prosseguimento da sua educação, sobretudo através da via vocacional. Não menos importante de referir é a maior flexibilidade de acesso ao ensino superior para pessoas maiores de 23 anos (DL 64/2006).
Apesar desta diversificação e flexibilização, o optimismo deve ser moderado, pois, como se disse, a investigação tem vindo a mostrar que não há uma relação directa entre equidade de acesso ao ensino superior e a extensão da diversificação. Os mais recentes desenvolvimentos internacionais têm vindo a evidenciar sobretudo uma diversificação que estratifica os sistemas em torno de padrões (e de rankings) de ‘excelência’, o que acaba por agudizar as questões de equidade.
A International Association of Universities refere-se à equidade de acesso, definindo-a como a possibilidade de acesso de todos “independentemente da raça, etnicidade, género, classe económica ou social, religião, local ou deficiências” (Draft statement on
access, mimeo, 2008). O optimismo deste princípio deve ser temperado com algum cepticismo sociológico, dado que as preocupações com a equidade e a qualidade em educação têm resultado frequentemente apenas em formas de gestão das próprias desigualdades sociais e educacionais.
1 World Bank (1977) Portugal – The Education and Training System: Issues, Strategies and Priorities. Washington, DC: Education and Manpower Development Division.
2 World Bank (1978) Report nº 1807-PO, Staff Appraisal Report, Education Report, Republic of Portugal. Washington, DC: World Bank.
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Nº 002 . NOVEMBRO 2008
DOSSIÊ
Ensino Básico e Secundário
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