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Nº 002 . nov08 > dossiê
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| Universidade: a turbulência da nova gestão pública* |
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Os últimos anos têm sido marcados, na Universidade Portuguesa, pelo debate e progressiva introdução da retórica da ‘nova gestão pública’ nas Instituições de Ensino Superior (IES). Iniciado o caminho com Bolonha, imposto o sistemático sub-financiamento das IES pelo Estado e aprovados os novos estatutos decorrentes do novo Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES), a redução da responsabilidade social do Estado converge para patamares inéditos desde o 25 de Abril, tendendo o governo a deixar de olhar para o ensino superior como um bem fundamentalmente público.
Central para a difusão dos modelos da nova gestão pública em Portugal é a legitimação dos seus princípios, apresentados como tendências internacionais inevitáveis, recomendados por estudos encomendados a agências supra-nacionais como o Banco Mundial ou a OCDE, contribuindo para introdução de modelos já há muito adoptados em outros países Europeus. Com diferentes formatos, escalas e em diferentes países, a relação entre o Estado e o ensino superior tende a ser repensada à luz de modelos de gestão e de direito privados, tendo em vista a introdução de mecanismos de autonomia financeira através da orientação das universidades para o mercado. As universidades devem, neste contexto ideológico, comprovar o adequado uso dos seus recursos numa lógica de racionalidade económica, aumentar as suas fontes de financiamento – diminuindo a dependência do Estado – , diversificar e orientar os seus ’produtos de ensino’ (cursos) para a empregabilidade dos seus ‘clientes’ (estudantes)1, e demonstrar empreendedorismo e relevância para a actividade empresarial e socioeconómica. Do ponto de vista do modelo de governação, a nova gestão implica ainda o reforço dos poderes e competências das estruturas administrativas, em especial, dos Reitores ou Presidentes, e o enfraquecimento das competências deliberativas dos órgãos colegiais representativos de docentes, funcionários e estudantes.
Os defensores da nova gestão pública proclamam as vantagens de modelos que estimulam a competitividade e a eficíência das universidades, reguladas pelo mercado, sob supervisão e com intervenções pontuais do Estado, tendo em vista o aumento da qualidade de ensino, da investigação, da transferência de tecnologia e da relevância de serviços prestados à comunidade. Os opositores a estes modelos alegam a redução da democracia interna na vida universitária, a excessiva subordinação das universidades à lógica da rentabilidade financeira, a desvalorização da investigação fundamental e da liberdade de investigação, incluindo o risco de excessivo controle institucional sobre o ensino e a investigação para fins de comercialização. Exemplos de sintomas desta crescente tensão em Portugal são os debates sobre a opção fundacional nas assembleias estatutárias (vide, no ISCTE,
o sítio web da lista A de membros eleitos à Assembleia Estatutária); ou, ao nível político, a acusação do Ministro das Finanças de que os reitores não saberiam gerir os orçamentos das universidades, de acordo com notícia do jornal Público (26/06/08); ou ainda a recente deliberação do Senado da Universidade de Lisboa que critica o executivo por obrigar as universidades a “medidas de comercialização do ensino” (Público, 24/9/08). Em suma, a dificuldade – ou a impossibilidade – em compatibilizar a “universidade empresarial”, inspirada por uma cultura de mercado, com a ideia do ensino e investigação entendidas como bens públicos, parece ser o quebra-cabeças fundamental dos novos paradigmas de governação das universidades e da sua relação com a sociedade.
Em Portugal o debate sobre as melhores formas de governação das universidades não é novo. A regulamentação da governação das universidades tem sofrido grandes evoluções desde o 25 de Abril, com destaque para a Lei da Autonomia Universitária (Lei 108/88), que reforçou o carácter
colegial dos órgãos de governo das universidades, e o recente
Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (Lei 62/2007),
que consagra pela primeira vez, de forma assaz obscura (vide meu artigo 05/08
no Público), a possibilidade das universidades passarem a funcionar sob o regime público de direito privado, através das fundações. Seria contudo ingénuo admitir que os novos modelos de governação e gestão das universidades são os únicos preocupados – ou os melhor formatados – para o aumento da produtividade no ensino e na investigação, tendo em conta o facto de que, ainda antes das reformas em curso, o número de estudantes a estudar em universidades aumentou 17% entre 1995 e 2005, o número de licenciados e pós-graduados aumentou 70% entre 1995 e 20052, o número de publicações em revistas científicas indexadas cresceu 67% entre 1993 e 2001, e em revistas indexadas de elevado impacto científico cresceu 123% (David King, Nature, 2006).
Parece, apesar de tudo, consensual que o sistema universitário português carecia, e carece, de mudanças no seu modo de funcionamento, sob pena de não estar preparado para enfrentar nas próximas décadas os desafios, agora globalizados, da criação de cultura, conhecimento e tecnologia. O problema reside, por um lado, no facto de o Governo empreender reformas pouco consensuais, que resultam frequentemente em períodos de elevada turbulência política (com incidência particular no decurso das negociações sobre o financiamento público), e, por outro lado, na profusão de indícios de que a sequência de alterações legislativas para a reforma das IES corre o risco de confirmar os maiores receios sobre a crescente comercialização do ensino, com prejuízo dos pretendidos aumentos de eficiência das instituições e da qualidade do ensino.
A meu ver, são vários os indícios de que as reformas correm o risco de não vir a obter os efeitos almejados. Como têm referido alguns actores institucionais, a sequência das reformas legislativas adoptadas pelo Governo configuram fundadas suspeitas de uma estratégia de chantagem política com as IES, diminuindo-lhes a dotação orçamental ao ponto de quase-ruptura, obrigando-as sob pressão legislativa e financeira a implementar extensas reestruturações, tendo em vista promover aumentos da eficiência e da relevância do ensino e da investigação, sem: (i) providenciar modelos de planeamento a longo prazo, numa base de financiamento pluri-anual e assente em contratos programa, à semelhança do financiamento das IES públicas em diversos países europeus (estranhando-se que a legislação em vigor consagre este modelo somente para as instituições que optarem pela passagem a regime de fundação pública de direito privado); (ii) providenciar instrumentos efectivos e capazes de alterar as práticas de administração e distribuição de serviço do corpo de docentes e investigadores.
Destaque-se, quanto a este último ponto, a inversão do percurso legislativo, começando por alterar fórmulas de financiamento, regulando e reestruturando ofertas formativas, processos de ensino, competências e natureza de órgãos de governo, sem contudo legislar, em paralelo, sobre mecanismos que concedam aos órgãos de governo instrumentos efectivos de administração racional dos seus recursos humanos, em harmonia com as necessidades da instituição. A este título enumera-se, por exemplo: (i) a ausência de regulamentação de critérios transparentes e exequíveis de avaliação dos docentes e investigadores; (ii) a ausência de mecanismos reguladores de atribuição de serviço docente baseados em critérios de aferição de competências e transparência de resultados (e.g. quem investiga bem e muito deve dar menos aulas, quem investiga pouco deve dar mais aulas, etc.); (iii) a demora em clarificar a carreira docente, incluindo a reformulação dos concursos de carácter duvidoso que o actuais estatutos da carreira docente universitária ou politécnica ainda consagram – e que o governo ainda não reviu –, onde a endogamia persiste em detrimento da excelência científica.
Esta problemática culmina na seguinte conclusão: face à já consolidada filosofia de Bolonha e do RJIES, inspirada por uma lógica crescente de prestação de serviços e de orientação para o mercado, sem contudo existirem instrumentos adequados de gestão de recursos humanos num contexto de custos fixos elevados, o risco das IES optarem por procurar receitas através da comercialização do ensino é tanto maior quanto maior for o sub-financimento público. É por isso que nos próximos anos valerá a pena aferir a qualidade dos cursos de pós-graduação e formação profissional que têm aumentado nos últimos anos em número e variedade, de forma estonteante, e com propinas e preços díspares. Sem dúvida que o aumento do número de alunos de pós-graduação é positivo. Mas Bolonha por si só não explica esta instantânea profusão. Se, como anunciava uma notícia do jornal Público (02/07/08), “no período de um ano, o número de alunos a frequentar mestrados cresceu 134%, atingindo os 27204”, talvez o caminho para as “Universidades de Excelência”, chavão tantas vezes repetido por ministros e empresários, não seja bem este.
* O presente artigo foi originalmente publicado no Le Monde Diplomatique – Edição Portuguesa, Outubro 2008.
1 Afigura-se hoje curioso que no conselho científico de algumas instituições universitárias a expressão “produto de ensino” é já hoje vulgarmente utilizada pelos seus membros, generalizando, ou mesmo substituindo, o termo “curso”.
2 “Reviews of National Policies For Education - Tertiary Education In Portugal - Examiners' Report”, Organisation for Economic Co-operation and Development, 6 Dezembro 2006. Estes dados, por mim inferidos da tabela 1.4, página 16, incluem ensino público e privado.
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Nº 002 . NOVEMBRO 2008
DOSSIÊ
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