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Poucos poderiam colocar objecções à lógica explícita da Declaração de Bolonha de 1998 por ela conferir a maior importância à independência e à autonomia das universidades, à diversidade, garantir que o ensino superior e os sistemas de investigação se adaptam continuamente às necessidades sociais em mudança e à promoção do conhecimento científico, favorecer a mobilidade entre instituições, tanto no que diz respeito às faculdades como, particularmente, aos estudantes. A Comissão Europeia remeteu a supervisão deste processo para a Rede Europeia para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior (“European Association for Quality Assurance in Higher Education”), mais conhecida através da sigla ENQA.
Porém, a lógica operacional do modo como a Comissão Europeia e a ENQA estão a implementar a Declaração de Bolonha, através do Processo de Bolonha, contradiz tais desideratos. O seu objectivo é a estandardização pela estandardização, sem ter em consideração os contextos nacionais e impondo uma hierarquia supranacional de vigilância. Para além disso, esta estratégia difere de outros programas da Comissão por não oferecer novos financiamentos e, nalguns casos, como o de Portugal, ter induzido a cortes na despesa nacional no ensino superior.
Por exemplo, o Processo de Bolonha tem como objectivo estandardizar a duração dos cursos, especificando (1) o número de anos para cada ciclo; (2) o número de semanas por semestre; (3) o número de horas de ensino a incluir tanto no 1º ciclo como no 2º ciclo e (4) um prazo limite para a conclusão do doutoramento. Não existe na Declaração de Bolonha ministerial qualquer compromisso no sentido de uma tal estandardização. Não se trata apenas de normalização no sentido de Foucault, desnecessária para atingir qualidade no ensino ou na investigação graduada, mas do facto de se correlacionar erradamente a qualidade do resultado da aprendizagem com a quantidade de ensino fornecido.
O resultado tornou-se weberiano na estrutura, fordista na produção de conhecimento estandardizado, taylorista na avaliação contínua de resultados e foucaultiana na vigilância do ensino. Estas são teses fortes, as quais, sublinhe-se, necessitam também de diferenciação, uma vez que o próprio Weber condenava a falta de alma da burocracia, enquanto Foucault não estabelecia qualquer distinção entre a criatividade que os educadores desejam empregar no ensino, e o modo como a vigilância os pode impedir de o fazer.
A pretensão do Processo de Bolonha de que, através de uma “crescente transparência… haverá garantia de qualidade dos programas e das instituições” deve ser objecto da crítica que Broadfoot (2000) faz ao escrutínio e aos programas de avaliação do ensino superior no Reino Unido. À semelhança de Broadfoot, poder-se-á argumentar que a ambição de ter uma agência supranacional como a ENQA a monitorizar todo o ensino superior europeu irá liminarmente falhar, se as suas avaliações forem examinatórias e inquisitórias no sentido foucaultiano, e se perderem legitimidade por não compreenderem, nem os contextos nacionais, nem sequer a legislação nacional.
Foi o que aconteceu num dos primeiros exercícios de avaliação ao ensino superior nacional da ENQA a Portugal, segundo a reacção que esta suscitou consensualmente por parte das associações profissionais do ensino superior português incluindo o Conselho Nacional de Avaliação do Ensino Superior em Portugal CNAVES (CNAVES, 2006, pp. 223-224), a Fundação das Universidades Portuguesas (FUP, 2006) e a Associação dos Institutos Superiores Politécnicos Portugueses (ADISPOR, 2006).
Mas existem também implicações mais profundas em relação ao modelo do Processo de Bolonha, não apenas do ensino superior na Europa, num contexto analítico e político mais vasto, em particular os limites das hierarquias organizacionais verticais, por oposição à cooperação horizontal. Peter Johnson alegou em Oxford que é extemporâneo aplicar os princípios de Henry Ford e de Frederick Taylor ao ensino superior. Também é extemporâneo replicar no mesmo contexto a estrutura organizacional topo-base da pirâmide Weberiana, no âmbito duma hierarquia para o ensino europeu.
HIERARQUIA WEBERIANA
Produtividade Fordista do Ensino
Hierarquia e Vigilância no Ensino Superior Europeu
A criação de redes horizontais tanto entre como dentro das organizações é uma das razões pelas quais companhias como a Nokia têm conseguido manter a liderança global num sector tão competitivo como as telecomunicações móveis (Moen & Lilja, 2006). A integração vertical dentro de um modelo multidivisional de Sloan (Womack & Jones, 1990) e a incapacidade de descer para aprender, de baixo para cima, a partir dos níveis inferiores (Oliveira, 2007) são as razões que levaram as grandes empresas construtoras de automóveis norte-americanas a perder metade do mercado doméstico desde a Segunda Guerra Mundial, a favor de competidores como a Toyota e a Hyundai (Nakamoto & Reed, 2006). A pretensão de impor uma hierarquia vertical ao ensino superior europeu reduz as instituições de avaliação nacionais a divisões múltiplas sujeitas à vigilância pela ENQA, do topo para a base.
Há também implicações em termos da integração europeia que o Processo de Bolonha implicitamente assume, mas que os ministros da educação parecem não ter tido em consideração Na argumentação em favor de uma união económica existe uma distinção básica entre integração positiva e negativa. Esta distinção foi estabelecida originalmente pelo Prémio Nobel Jan Tinbergen e desenvolvida nos anos 60 por John Pinder (1969). A integração negativa significa tirar alguma coisa: por exemplo, abolir barreiras ao comércio e à mobilidade do trabalho, à semelhança das ambições do Processo de Bolonha em reduzir obstáculos para promover a mobilidade entre instituições de ensino superior. A integração positiva adiciona algo que não existia anteriormente, como uma política social ou regional comum, ou uma moeda única.
Por exemplo, no que diz respeito ao incremento de políticas para a coesão, a recomendação feita por um de nós num relatório (Holland, 1993) de apoio informativo ao Livro Branco da Comissão “Emprego, Competitividade e Coesão” de Jacques Delors (EU COM, 1993), consistia no maior emprego de trabalho intensivo na esfera social, isto é: na educação, mais professores e turmas de tamanho mais reduzido; na saúde e nos serviços sociais, mais enfermeiros e pessoal médico e ainda mais assistentes sociais, capazes de prestar assistência a uma população em envelhecimento. O Conselho Europeu de Essen, que teve lugar imediatamente a seguir, aprovou como princípio geral um maior emprego de trabalho intensivo na esfera social, mas, tal como sucedeu com os objectivos de pleno emprego do Livro Branco de Delors de 1993 (EU COM, ibid), este propósito foi posto de lado, devido à prioridade dos esforços para criar o mercado interno de 1992, e às preocupações com a instauração da moeda única e com o cumprimento das condições de dívida externa e de défice acordadas em Maastricht.
Se pretendermos obter mais valor acrescentado através da integração positiva no ensino superior europeu, uma das medidas melhores será um compromisso conjunto no sentido de estabelecer limites ao número de alunos por turma no ensino primário, secundário e superior, e a sua redução efectiva progressiva como um direito social e de cidadania em toda a Comunidade Europeia. Isto poderia acontecer com base num novo apelo do Conselho Europeu no sentido do cumprimento da Agenda de Essen relativa ao emprego de trabalho intensivo na esfera social, a ser debatido tanto pelo parlamento Europeu como pelos parlamentos nacionais, dando forma a um projecto de directiva da Comissão Europeia. A harmonização do número máximo de alunos por turma poderia ser semelhante à do número máximo de horas de trabalho, uma das principais aquisições legislativas dos governos europeus desde o século XIX. Por exemplo, a Finlândia dispõe de um dos melhores sistemas de ensino secundário na Europa, devido a uma conjunto de razões que incluem um elevado poder de decisão por parte dos professores e, o que é de assinalar, um número médio de apenas dez alunos por turma. Deste modo, numa escola típica dos subúrbios a norte de Helsínquia, Jäkomaki, trinta professores estão encarregados de 300 alunos com idades compreendidas entre os 11 e os 17 anos (Ibison, 2006).
Considerar essa intensidade de trabalho no ensino, e as turmas com um número reduzido de alunos, como uma meta educativa a alcançar progressivamente ao longo de um dado número de anos, ao invés de estandardizar os inputs educativos, seria um exemplo verdadeiramente útil de valor acrescentado derivado de uma política educativa europeia não limitada ao ensino superior, mas que integrasse elevada qualidade desde os níveis primário e secundário até ao superior. Esta meta poderia ser idêntica à estabelecida para o mercado interno de 1992. Tal como aqui, também haveria a possibilidade de ultrapassar os limites fixados. Mas os governos poderiam cumprir os custos financeiros mais elevados, devidos ao aumento do número de professores e à redução do tamanho das turmas, financiando mais os custos de investimento na educação através do Banco Europeu de Investimento, o qual, desde o Conselho Europeu do Luxemburgo de 1997, dispõe de competências específicas para o financiamento da educação. Uma vez que os empréstimos do banco não são contabilizados na dívida nacional por parte da maioria dos Estados Membros, nem precisam de o ser, o co-financiamento de investimentos na educação não está constrangido pelos limites da dívida e do défice dos critérios da moeda única (Holland, 2003).
Uma versão alargada deste artigo foi publicado no nº 29 de Ensino Superior – Revista do SNESup, sob o título “Retórica e realidades nas reformas do Ensino Superior e no processo de Bolonha”.
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