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dossiê
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| Entrevista a Seabra Santos |
| A reforma das universidades e o seu futuro |
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Fernando Seabra Santos
Nasceu em Coimbra, em 1955, licenciou-se em Engenharia Civil na Universidade de Coimbra, em 1977. Em 1985, defendeu a dissertação de Doutoramento no domínio da Engenharia Hidráulica, no Institut National Polytechnique de Grenoble. Docente desde 1977, desempenhou essas funções na Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade de Coimbra, na Université Scientifique et Médicale de Grenoble, na Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa e no Institut National Polytechnique de Grenoble. É actualmente Professor Catedrático da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade de Coimbra (Departamento de Engenharia Civil). Foi Vice-Reitor da Universidade de Coimbra entre 1998 e 2003, com responsabilidade nas áreas da Gestão Financeira, Gestão dos Recursos Humanos, Modernização Administrativa, Instalações e Equipamento. Em 2003 foi eleito Reitor da Universidade de Coimbra e foi eleito para um segundo mandato em 2007. Foi eleito presidente do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas em 2007.
Enquanto Reitor e enquanto Presidente do Conselho de Reitores tem sido uma das vozes mais críticas de muitas das políticas do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior. As razões fundamentais dessas críticas têm a ver com a política de financiamento das Universidades ou existem outras razões para além dessa?
As universidades compreendem muito bem as restrições que estão associadas ao exercício de elaboração de um Orçamento de Estado em situação de reconhecidas dificuldades financeiras e mostraram já, no passado recente, ser solidárias com o esforço nacional de reequilíbrio das contas públicas. O que as universidades não podem compreender, porque nada o justifica, é a dimensão da componente desse esforço que lhes está a ser exigida já que, entre 2005 e 2008, viram as suas dotações para funcionamento diminuir, em percentagem do PIB, cerca de 16%. Este valor é quatro vezes superior ao esforço nacional concertado para redução do défice público no mesmo período que, como é sabido, foi de cerca de 4%.
Pelo quarto ano consecutivo, teremos em 2009 uma diminuição real da dotação para funcionamento do sistema de Ensino Superior, já que o aumento da receita pública ficará muito aquém do acréscimo de despesa obrigatória traduzido no pagamento de 11% da massa salarial global para a Caixa Geral de Aposentações, nos aumentos salariais de 2,9%, nas progressões obrigatórias de carreira e na inflação. Este estrangulamento financeiro ocorre em contra-ciclo com o que se passa na generalidade dos Países da União Europeia e também não pode encontrar justificação na evolução do número de estudantes que tem sido, nos últimos anos, em Portugal, francamente positiva. São circunstâncias que perturbam a integração das nossas Universidades no Espaço Europeu de Ensino Superior, que lhes retiram argumentos competitivos no contexto universitário internacional e que contrariam a evolução para um novo paradigma de desenvolvimento baseado no conhecimento, o que não pode deixar de ter consequências negativas de médio prazo sobre os indicadores económicos nacionais.
Em várias outros momentos mostrámos divergência de opiniões com as políticas seguidas pelo Ministério. Nas restantes respostas poderão ser encontrados alguns dos enunciados e das argumentações que fundamentam essas divergências.
Que expectativas tinha relativamente à adesão imediata das universidades à figura jurídica fundacional prevista no RJIES? Que razões identifica para que a maior parte das instituições não tenha tomado essa opção?
No quadro de uma politica continuada de interferência governamental na esfera da micro gestão das Universidades públicas, com evidente desinteresse dos vários governos em procurar caminhos que permitissem concretizar, no âmbito da administração pública como seria normal que acontecesse, o conceito, constitucionalmente consagrado, de autonomia universitária (com a notável excepção do Ministro das Finanças Sousa Franco), seria de esperar que o recurso à figura de fundação pública de direito privado previsto no RJIES pudesse aparecer como uma alternativa viável às actuais formas de organização, capaz de dotar estas Universidades da eficiência organizacional e da flexibilidade de gestão adequadas ao cumprimento da sua missão.
Por várias razões, o interesse por esta solução foi relativamente moderado, tendo sido, desde logo, pleno de significado e de consequências, que a Escola talhada para ser a primeira experiência fundacional, à qual todas as portas se abririam, tenha não só declinado esta hipótese como até recusado, após realização de referendo interno, separar-se da Universidade a que pertence.
A falta de regulamentação objectiva das condições requeridas para se ser Fundação, a indefinição de critérios e o carácter inexistente, confuso ou mesmo contraditório da informação veiculada, que chegou à generalidade dos Reitores por via da comunicação social; o curtíssimo período que foi dado às Universidades para reflectir e decidir, em ambiente de grande incerteza e desconfiança, sobre matéria tão vital para o seu futuro; o facto de a lei permitir, a qualquer momento, uma posterior decisão sobre o assunto, não sendo portanto uma ocasião de “agora ou nunca”; terão sido motivos mais do que suficientes para moderar o entusiasmo da grande maioria das Universidades.
No plano subjectivo, não posso deixar de pensar que a falta de confiança das Universidades na estabilidade trans-governamental das politicas públicas, de que foi exemplo a “travessia do deserto” dos primeiros Laboratórios Associados no período imediatamente sequente à sua criação, terá igualmente contribuído para o modesto desfecho do processo.
Em que medida, em que domínios e em que sentidos a revisão dos estatutos das instituições de ensino superior é passível de conduzir a uma modernização positiva dessas instituições?
Dos vários desafios que a elaboração dos novos estatutos colocou às Universidades, destaco a resposta que tiveram que dar a duas questões, da qual dependerá o seu sucesso como documento fundador do processo de adequação aos desafios do tempo presente.
1ª questão: Como reforçar a eficiência da orientação estratégica definida para toda a Universidade pelos seus órgãos centrais, sem comprometer a identidade e a autonomia científica e pedagógica das unidades orgânicas?
Em maior ou menor grau, tem sido visível a limitação das Universidades portuguesas, sistematicamente evidenciada pelas equipas internacionais de avaliação institucional que as têm visitado, a deficiente capacidade para definir e concretizar uma estratégia que envolva a totalidade da instituição, incluindo, naturalmente, as suas unidades orgânicas. O que está em causa é saber garantir o princípio da autonomia científica e pedagógica destas unidades sem transformar a Universidade num mero conjunto de Faculdades.
2ª questão: Como reforçar os laços entre a Universidade e as suas unidades de investigação, contrariando a evolução centrífuga de algumas delas, permitindo mobilizar parcialmente os seus recursos na formação dos estudantes da Universidade, mas simultaneamente assegurando a maior participação destas unidades na formulação da opinião e da política universitárias?
Universidades e Laboratórios são como gâmetas diferentes da mesma espécie. Podem ter estratégias diversas de curto prazo, mas são identicamente indispensáveis, em conjunto, a qualquer estratégia ganhadora de médio ou longo prazo. É preciso que se fertilizem mutuamente pondo em comum o melhor do seu património genético. A resposta à pergunta que se segue complementa esta reflexão.
Considera positiva a junção da pasta da Ciência e da Tecnologia com a pasta do Ensino Superior? Que benefícios e que inconvenientes decorrem dessa junção? No balanço da legislatura em curso, considera que foi positivo fazer essa junção sob a égide do Ministro Mariano Gago?
A transferência da tutela sobre o Ensino Superior entre o Ministério da Educação e o Ministério da Ciência, concretizada em 2001, tem vantagens e inconvenientes cujo saldo, tanto quanto sei, não foi ainda avaliado. O que me parece evidente, é que o preço que tivermos de pagar pela separação organizacional entre o superior e os restantes níveis de ensino só pode ser compensado se explorarmos eficazmente as potencialidades da ligação mais profunda que esta nova solução permite, entre a ciência e o ensino superior. Mas se soubermos tirar partido dela, esta ligação faz todo o sentido. Ciência e ensino superior devem ser entendidas como duas componentes de um mesmo sistema. Não é possível desenvolver uma delas sem ter igualmente em conta as necessidades da outra.
Aqui, visivelmente, tem havido um outro entendimento por parte do actual Ministério que considera as Universidades como as parentes pobres do sistema e, coerentemente, faz tudo para que elas o sejam. Também no plano do discurso, da valorização pública, do incentivo, do acompanhamento, do apoio às iniciativas, se têm criado dois pesos e duas medidas, totalmente artificiais, injustas e contraproducentes. Mesmo que o objectivo seja o de desenvolver apenas o sistema científico, e não se percebe que assim possa ser, tal não é possível sem desenvolver igualmente o sistema que lhe subjaz e que o alimenta em recursos humanos qualificados.
A experiência mostra que a sustentabilidade de longo prazo da excelência científica de uma instituição de investigação requer a sua profunda ligação à Universidade quer pela estabilidade que ela garante, quer pela renovação geracional que a caracteriza. Por outro lado, é crucial que os bons centros de investigação intervenham mais efectivamente nas decisões científicas das Universidades a que pertencem ou a que estão ligados, como é crucial redesenhar o sistema de pós-graduação das Universidades de forma a aproveitar mais eficazmente as competências instaladas nas boas unidades de investigação. Mas é igualmente crucial que tudo isto se desenvolva no âmbito das Universidades e dentro da sua esfera de intervenção. Se disser que este é um dos desafios urgentes que lançaria ao Ministro Mariano Gago estou já a começar a responder à pergunta seguinte.
Que desafio urgente lançaria ao Ministro Mariano Gago?
Na adaptação do sistema português ao Espaço Europeu do Ensino Superior, na adopção de um novo modelo de avaliação de cursos e de instituições, no alargamento da Universidade a novos públicos e no enquadramento organizacional que decorre do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, componentes de uma overdose legislativa que se apresentam em diferentes estádios de desenvolvimento e com diversos níveis expectáveis de sucesso, estamos no terreno perante vontades, atitudes e perspectivas que divergem, que interagem e conflituam, e ainda longe de perceber o resultado final da aplicação das novas leis.
Ora, a Lei é, verdadeiramente, a aplicação da Lei. E do conjunto de artigos e de disposições, de conceitos e de considerações, de teorias jurídicas e abstracções filosóficas que as sustentam e justificam, a Lei é, no final, apenas aquilo que os homens e as mulheres souberem, quiserem ou puderem fazer dela. Por isso é tão necessário envolver na preparação das leis aqueles que vão ter a última responsabilidade em as aplicar, pois esses é que são os verdadeiros agentes da reforma.
O maior desafio que lançaria ao Ministro Mariano Gago, tão urgente que leva já três anos de atraso, é que tenha a coragem de inverter a técnica da confrontação permanente. Que converse e discuta com os reitores e com os universitários, reconhecendo-lhes a consciência da urgência das reformas, o conhecimento profundo da realidade e a vontade de encontrar soluções para os problemas. Envolver ou não na preparação da reforma aqueles que vão ser os seus principais agentes pode significar a diferença entre uma reforma sustentada e uma reforma meramente cosmética.
Das áreas que ainda não foram abrangidas pela reforma destacaria três urgências:
– A racionalização da rede do ensino superior. O CRUP e o CCISP têm que tomar as suas decisões nessa matéria, mas sem a articulação e coordenação do ministério, ao qual ninguém se pode substituir na definição da politica
educativa, não é possível avançar decisivamente. Temos que olhar
para a criação de consórcios e agrupamentos de instituições que
permitirão uma melhor utilização de recursos públicos como
docentes, laboratórios, salas de aula e bibliotecas em entidades
de maior dimensão.
– O ordenamento da oferta educativa. Não faz sentido continuarem a existir tantos cursos e designações. E não se pode esperar que as instituições se auto-regulem nesta matéria, porque uma vez mais isto é um problema do sistema que só pode ser resolvido no quadro de uma acção integrada nacional de coordenação. Não é só no sistema financeiro que se tem notado a desresponsabilização
do Estado em matéria de regulação.
– O novo estatuto da carreira docente. A reforma do actual estatuto, que marcou positivamente os últimos trinta anos de desenvolvimento do sistema universitário, é agora urgente.
– Finalmente, será necessário reflectir sobre a aplicação a Portugal do processo de Bolonha que, tal como se previra, não está a conseguir acomodar a totalidade da educação superior nacional. Quanto mais cedo se olhar para este problema, que também está a ser identificado noutros países, mais facilmente se poderá evitar a descaracterização ou mesmo o colapso do Espaço Europeu de Ensino Superior. A reforma terá que mostrar capacidade para se auto-reformar.
O que representa hoje o CRUP no universo do Ensino Superior? Funciona como órgão filiador das universidades públicas? Cumpre um papel de parceiro institucional no desenvolvimento de políticas públicas para o Ensino Superior? Congrega vontades unânimes e firmes em relação aos interesses das instituições que representa?
Se é verdade que cada Universidade tem um campo específico de actuação e interesses próprios a acautelar, também é verdade que não deixou de haver um vasto espaço de intervenção em benefício de interesses comuns, para a qual se requer uma acção concertada dos Reitores no âmbito do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas.
É, portanto, a todos os Reitores, que compete encontrar este sempre difícil equilíbrio entre actuações singulares e colectivas, complementando cada um a sua intervenção no plano competitivo, com a identificação, a participação e o apoio a projectos de interesse comum, conduzidos a uma só voz. Tem sido possível identificar vários projectos mobilizadores das vontades do conjunto dos Reitores, que permitem igualmente por em relevo a impressionante agenda de reforma do CRUP nos últimos anos e que evidenciam a consciência dos Reitores sobre a urgência das reformas: a proposta de Lei de Autonomia, que o CRUP apresentou ao Ministério em 2003; a proposta de Estatuto Disciplinar do Estudante, que consensualizou com o CCISP e apresentou ao Ministério em 2004; as propostas de nova fórmula de financiamento e de Estatuto de Estudante Internacional, que apresentou em 2005; a proposta de Ordenamento da Oferta Educativa, que apresentou em 2006, bem como o documento “Carta de Princípios”, que apresentou em Abril de 2007, no qual se resumem os pressupostos e se esquematizam as propostas que, na opinião dos Reitores deveriam ter informado a reforma, nos seus vários aspectos. Para alem destas iniciativas próprias, o CRUP tem sempre procurado responder aos pedidos de parecer que, nos termos da lei, o governo lhe solicita em matéria de legislação que envolva o ensino superior.
Não me parece que haja hoje menos espaço de intervenção para o CRUP. A sua acção continua, no entanto, limitada, fundamentalmente por duas ordens de factores.
Criado por Decreto Lei em 1979, o carácter vinculativo que possuíam inicialmente as deliberações do CRUP veio a ser severamente restringido, por força da autonomia das Universidades, através de um Decreto Lei de 93 que igualmente lhe alterou a composição, como aliás voltou a acontecer por novo Decreto Lei de 2005. As suas decisões assumem actualmente um mero carácter de recomendação, quer junto do governo, quer no interior de cada Universidade. Responde por menos de metade das instituições públicas de ensino superior, e mesmo assim sem ter poder para as vincular. Não tem, portanto, condições para assumir a representação dos interesses de todo o sistema.
Não me parece, por outro lado, estar este Governo interessado em valorizar o papel do CRUP, como resulta claro da falta de interlocução no processo de preparação dos convénios internacionais com universidades americanas, do silêncio sobre as nossas várias propostas legislativas e/ou regulamentadoras, da desigualdade de tratamento, de acompanhamento e de apoio relativamente às iniciativas de entidades congéneres do sistema científico, e muito menos representativas.
As evidentes fragilidades estruturais do Conselho de Reitores serão mais bem compreendidas se as compararmos, ressalvando o carácter grosseiro da analogia, com a fragilidade dos órgãos centrais da União Europeia, sempre dependentes da obtenção de consensos difíceis, com políticas e orientações estratégicas cujo âmbito é tantas vezes limitado pelos interesses divergentes dos Estados-membros. Apesar destas limitações, estabeleceu-se hoje uma quase unanimidade sobre as vantagens da existência de uma Europa unida. Da mesma forma, mesmo no quadro de uma valorização crescente do individual em detrimento do colectivo, subjugados como nunca ao princípio do “salve-se quem puder”, parece-me evidente que o sistema retira da existência do CRUP, muito mais vantagens do que inconvenientes.
Na sua perspectiva, a rede nacional de Ensino Superior é equilibrada e competitiva?
Se tivermos em conta a diferença de população, Portugal tem cerca de duas vezes mais instituições públicas de ensino superior (Universidades e Politécnicos) do que a Espanha. Idêntica comparação poderia ser feita com muitos outros países europeus.
No entanto, ao contrário do que, em minha opinião, seria de esperar, no seu relatório de Dezembro de 2006 a OCDE vem desaconselhar a redução do número de instituições, com o argumento de que elas vão ser necessárias para a qualificação de um número crescente de cidadãos (jovens e menos jovens), num Pais que não pode deixar de aumentar a sua taxa de escolarização em todas as faixas etárias. Mesmo aceitando esta posição, e creio que o Governo o terá feito mais por comodismo do que por convicção, a formatação da rede pelas necessidades de médio prazo levanta o problema da sua sustentabilidade actual, na medida em que o número de estudantes que a frequentam está ainda muito longe de esgotar os recursos humanos e materiais instalados. A questão natural que se coloca é a quem deveria competir garantir a manutenção dos nós que de momento se podem considerar excedentários face às necessidades? E a resposta que me parece evidente é que, seja em consequência do argumento da OCDE, seja a título de contribuição para um ordenamento regional equilibrado, a responsabilidade deveria ser assegurada pelo Estado. Ora, a partir do momento em que a fórmula de financiamento tem um carácter meramente distributivo, invenção do actual Governo, não havendo qualquer reforço do plafond global atribuído ao ensino superior, antes pelo contrário, em resultado da actual política de estrangulamento financeiro a que já aludimos, quem está a pagar o funcionamento das instituições menos competitivas são as outras, arrastando o sistema numa espiral de degradação a que urge por termo.
Assim, e para responder directamente à pergunta, a actual rede não e equilibrada e por isso não é competitiva.
Pela importância que todos lhe reconhecem como sector nuclear para o estabelecimento de qualquer política de desenvolvimento assente no conhecimento e na inovação, e por mais que não seja, por força dos compromissos internacionais que o obrigam a reservar para o ensino superior uma percentagem do PIB duas a três vezes superior à actual, tenho confiança de que, mais cedo ou mais tarde, haverá um governo em Portugal que apostará efectivamente nas Universidades. Desgosta-me que não tenha sido este.
Quais as suas expectativas relativamente à Agência de Acreditação e Avaliação?
A qualidade do ensino superior exige a existência e o bom funcionamento de um sistema de avaliação fiável, exigente e independente. É preocupante que, em resultado de mais uma aplicação da estratégia de diabolização do sistema e dos seus agentes, estejamos há três anos sem estrutura de avaliação. Aconselharia o bom senso que partíssemos da experiência do passado, corrigindo os erros e as insuficiências detectadas, para construir algo que correspondesse a um novo patamar de exigência. Mas não. Fez-se tábua rasa de uma experiência de 12 anos, inovadora quando foi lançada, e que toda a Europa olhou com respeito. Não se deu sequência aos milhares de relatórios elaborados por júris competentes, em três levas sucessivas de avaliação para cada curso, nem se quis ter em consideração as propostas de correcção de insuficiências detectadas pelo próprio sistema. Ao contrário, desvalorizou-se o trabalho de milhares de avaliadores e insultaram-se os responsáveis pelo processo. Enterrado este sistema demorou-se três anos a construir um novo e vamos ver o tempo que ainda levará a implementá-lo.
As objecções levantadas pelo CRUP ao novo sistema de avaliação não têm a ver com o princípio de avaliação, que foram as Universidades a introduzir em Portugal. Elas prendem-se, sobretudo, com a previsível morosidade do processo, que deverá incidir sobre quase dois milhares de cursos. Disseram-nos que, até ao final de 2009, todos os cursos e instituições seriam avaliados. Vamos esperar para ver.
Levantámos ainda objecções relativamente aos custos, a pagar integralmente pelas Universidades. Sendo, como deve ser, obrigatória, é estranho que a avaliação só possa ser efectuada por uma única entidade, que poderá facturar tudo o que quiser, sendo a Universidade obrigada a pagar.
Dito isto, os membros do conselho de curadores foram bem escolhidos e dão toda a garantia de integridade e de independência do processo. É necessário pô-lo a funcionar quanto antes.
Entrevista por Paulo Peixoto
e Nuno David
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Nº 002 . NOVEMBRO 2008
DOSSIÊ
Ensino Básico e Secundário
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