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Nº 003 . MAR09 > DOSSIÊ
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A sustentabilidade do euro |
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Quando há 10 anos o euro foi criado, dificilmente se encontraria entre os seus apologistas quem admitisse que passada uma década estaríamos a discutir seriamente a sustentabilidade da moeda única europeia. Isto ainda é mais verdade em Portugal, onde o debate sobre as opções que haviam sido tomadas em Maastricht em 1992 (aquando da aprovação do Tratado da União Europeia) foi diminuto – e onde, com honrosas excepções, a crítica das soluções encontradas foi remetida para os dois extremos do espectro político e ignorada por grande parte da sociedade.
Nos dias que correm, a crise económica internacional põe a nu as fragilidades da arquitectura de gestão macroeconómica saídas de Maastricht. Como é sabido, esta arquitectura institucional caracteriza-se, por um lado, por uma forte diminuição dos graus de liberdade dos estados na condução de políticas económicas nacionais e, por outro lado, pela escassez de mecanismos de gestão económica ao nível supranacional que compensem a diminuição do espaço de manobra dos governos nacionais.
Os problemas que derivam deste tipo de arranjo institucional foram discutidos desde o início, em particular no que concerne à questão clássica de como fazer face à ocorrência dos “choques assimétricos” – i.e., como adequar a gestão da política macroeconómica a situações em que as várias economias participantes no processo de integração enfrentam situações macroeconómicas significativamente distintas. Tradicionalmente, um país soberano poderia recorrer a vários instrumentos de política económica para fazer face a situações de desequilíbrios de natureza conjuntural, incluindo a taxa de juro, a emissão de moeda, a taxa de câmbio e a política orçamental. No contexto da união monetária saída de Maastricht, a possibilidade de recurso a estes vários instrumentos foi abolida ou severamente diminuída: as políticas monetária e cambial passaram a ser geridas ao nível supranacional pelo Banco Central Europeu (BCE), enquanto as políticas orçamentais foram fortemente restringidas pelas regras orçamentais inscritas no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Para além disso, contrariamente a outras experiências de integração monetária entre estados com recursos orçamentais próprios (como o caso dos EUA ou da Alemanha), a limitação das políticas orçamentais de nível estadual não se traduziu na existência de qualquer mecanismo de nível supranacional compensatório (e.g., transferências sociais ou distribuição de recursos orçamentais de acordo com a situação relativa de cada Estado).
Por outras palavras, no quadro da união monetária europeia, se um país entra em recessão num momento em que as restantes economias se encontram a crescer, não existem instrumentos de política económica para fazer face a tal recessão: a política monetária do BCE estará focada no que ocorre na média dos países da zona euro (o que significa, muito provavelmente, que as taxas de juro estarão mais elevadas do que seria recomendável para o país em causa); a taxa de câmbio não constitui sequer uma preocupação das autoridades monetárias europeias (cujo objectivo primordial, de acordo com as regras estabelecidas, é a estabilidade dos preços), o que significa que o euro estará frequentemente sobrevalorizado na perspectiva do país em crise; o défice orçamental nacional não deverá ultrapassar os 3% do PIB (o que significa que o Estado em causa, a braços com uma quebra das receitas fiscais e um aumento das despesas sociais, que são inerentes às situações de crise, tem um espaço de intervenção fortemente limitado); finalmente, ao nível da UE não existe qualquer mecanismo de ajustamento que permita estimular a actividade económica do país (ou região).
Face a este cenário, o ajustamento das economias atingidas por choques assimétricos só pode ser feito por duas vias: a emigração em massa (uma solução questionável e necessariamente limitada na sua eficácia) ou através do ajustamento dos salários em baixa, como forma de aumentar a competitividade-preço das exportações. Os problemas que daqui derivam – que incluem, tipicamente, o aumento duradouro do desemprego e das desigualdades sociais nas economias que sofrem os “choques assimétricos” – foram sentidos nos últimos anos em vários países, desde logo Portugal.
A crise económica actual torna claro que a incapacidade de dar resposta a choques de natureza assimétrica é apenas uma das debilidades que caracterizam a moeda única europeia. Tal como os desenvolvimentos recentes vieram demonstrar, em momentos de crise económica a UE enfrenta um dilema de acção colectiva, cuja dificuldade de resolução diminui a eficácia das respostas necessárias para contrariar a quebra da produção e o aumento do desemprego. Em períodos de crise generalizada como a actual, países com desequilíbrios externos e dívidas públicas avultados têm vantagens aparentes em prosseguir uma estratégia de contenção orçamental, limitando-se a beneficiar dos spillovers decorrentes das políticas orçamentais expansionistas de outros Estados Membros (nomeadamente em termos de exportações). No entanto, a prossecução de tal estratégia por parte de um número elevado de Estados não só põe em causa a eficácia do esforço conjunto de combate à crise, como cria tensões políticas internas nos países em melhores condições para empreender o necessário esforço orçamental de natureza contracíclica (o caso presente das hesitações alemãs em pôr em prática as necessárias medidas anti-crise é ilustrativo). O resultado, tal como a situação actual tem revelado, é que o esforço global tende a ser limitado e, por conseguinte, insuficiente para assegurar uma saída da crise (com as implicações esperadas em termos de aumento do desemprego e da exclusão social).
Sem possibilidade de influenciar as taxas de câmbio (que afectam a competitividade das exportações no curto-prazo), com a prossecução de uma política monetária por parte do BCE que sistematicamente subvaloriza os riscos deflacionistas, perante um quadro institucional que desincentiva a adopção das políticas orçamentais necessárias para responder à crise, na ausência de uma coordenação efectiva das políticas macroeconómicas dos Estados Membros (que vá para além da imposição de limites estabelecidos no PEC, envolvendo nomeadamente as políticas salariais) e, finalmente, na ausência de instrumentos de política orçamental para gerir a crise ao nível supranacional, algumas das economias da zona euro encontram-se hoje numa situação económica preocupante, a qual se arrisca a transformar numa crise social de grandes proporções, pondo em causa a viabilidade futura do próprio processo de integração.
O reforço da coordenação de políticas macroeconómicas no contexto da integração económica e monetária não é sustentável sem a criação de instrumentos de política orçamental à escala europeia. Neste contexto seria particularmente importante aumentar o orçamento da União que hoje tem um peso residual e que deveria no futuro estar em condições de contribuir não só para atenuar as assimetrias regionais existentes (já superiores às que se registam nos EUA), mas também para atenuar os ciclos económicos (que atingem os diferentes espaços da união de forma assimétrica). O aumento do orçamento comunitário deveria ir a par da possibilidade, hoje inexistente, deste poder incorrer em défices. A União Europeia deveria ser autorizada, dentro de certos limites, a endividar-se para poder financiar, em condições vantajosas, projectos de investimento que fossem do interesse de todos, nomeadamente nas áreas das infra-estruturas públicas, meios de transporte, investigação científica e política industrial, renovação urbana e ambiental, entre outros.
Isto não pode ser desligado de uma profunda transformação do mandato e do enquadramento político do Banco Central Europeu. Tal implica, em primeiro lugar, estabelecer os princípios da estabilidade financeira, da cooperação monetária internacional, do crescimento económico e do pleno emprego – a par da estabilidade de preços – enquanto objectivos a prosseguir pelo BCE. Em segundo lugar, é necessário repensar a independência do Banco Central Europeu face aos governos nacionais e face às instituições europeias, nomeadamente face ao Parlamento Europeu, que deveria ter o poder de fiscalizar efectivamente a política monetária. Só desta forma será possível corrigir o enviesamento do BCE que, ao contrário da Reserva Federal norte-americana, sobe as taxas de juro ao mínimo risco de inflação importada e demora demasiado tempo a descê-las perante as forças da deflação que operam hoje à escala global num contexto de crise sem precedentes.
Porém, para que estes princípios fossem adoptados seria necessário alterar uma boa parte dos tratados europeus (incluindo o Tratado de Lisboa, ainda por aprovar). A possibilidade de uma tal alteração é diminuta, dadas as divergências existentes no seio da UE nestes domínios e a exigência de unanimidade para quaisquer alterações aos tratados. Neste quadro, a sustentabilidade do euro é e continuará a ser um tema recorrente e incontornável. Um tema central para a possibilidade de construção de uma Europa mais próspera, mais justa e mais solidária.
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Nº 003 . MARÇO 2009
DOSSIÊ
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