 |
          |
|
Nº 003 . MAR09 > DOSSIÊ
DESCARREGUE A REVISTA COMPLETA EM PDF: 1.6 MB |
Sustentabilidade financeira, insustentabilidade social* |
| |
O tema da sustentabilidade social sugere uma reflexão crítica sobre o modelo de Segurança Social introduzido em Portugal com a reforma de 2007. A meu ver, para promover a sustentabilidade financeira – ou melhor, o equilíbrio orçamental inter‑temporal – do subsistema previdencial, configurou‑se um modelo que é insustentável de um ponto de vista social. Este resultado derivou da adopção de uma perspectiva de análise dominante em economia: a Segurança Social é concebida sob a óptica exclusiva dos custos, sem referência à sua finalidade social. Imbuídos de tal visão, os mentores da reforma centraram‑se no objectivo de reequilibrar o orçamento presente e futuro do subsistema previdencial tomando, para tal, o nível das pensões como variável de ajustamento. A função social das pensões foi negligenciada, bem como os objectivos a alcançar em matéria de garantia de rendimento.
As características do modelo definido reflectem escolhas políticas implícitas. Justifica‑se, pois, uma referência sumária às principais medidas adoptadas, à sua base normativa e à alteração filosófica de fundo que a reforma introduz.
As medidas adoptadas têm efeitos na taxa de substituição, definida no momento de passagem à reforma, e na evolução subsequente do rendimento dos pensionistas. Em primeiro lugar, a taxa de substituição diminui na sequência da introdução do “factor de sustentabilidade”, que reduz o montante das pensões à medida que a esperança de vida aumenta, e da nova fórmula de cálculo, que faz depender o nível das prestações das remunerações auferidas ao longo de toda a carreira contributiva e não das remunerações finais. Dada a tendência para o crescimento real das remunerações ao longo do tempo, a remuneração média dos últimos anos ultrapassa, em geral, a remuneração média de toda a carreira contributiva. Assim, a nova regra diminui o nível das pensões para a maioria dos pensionistas de velhice. Em segundo lugar, os novos mecanismos de ajustamento das prestações, que definem as trajectórias de rendimento no período da reforma, não garantem nem a indexação dos níveis mínimos de pensão à remuneração mínima nacional – invertendo a política de convergência progressiva completada em 2005 – nem sequer a manutenção do valor real das pensões superiores a 1,5 IAS (fixado em 419,22 euros, em 2009).
Importa explicitar a visão normativa que inspira esta reforma. Restringe‑se a redistribuição inter‑individual presente nos esquemas contributivos, para os configurar por analogia com um mecanismo segurador privado. Por um lado, reforça‑se o laço entre a totalidade das contribuições pagas e a esperança das prestações a receber. Por outro lado, o nível da pensão depende da esperança de vida no momento da cessação de actividade. A neutralidade actuarial torna‑se a norma implícita de justiça. A concepção de justiça subjacente enquadra‑se no pensamento liberal, pois confere um valor fundamental ao respeito pelos direitos de propriedade. Observe‑se o simbolismo subjacente a esta representação dos esquemas contributivos. Perspectivados como mecanismos de transferência de recursos do indivíduo para si mesmo, entre duas fases do “ciclo de vida”, cabem na esfera da responsabilidade individual. Assim, a atribuição das prestações futuras seria legitimada pela constituição de uma “poupança individual” prévia (as contribuições). O respeito pelos direitos de propriedade exige a manutenção de um laço forte entre as prestações e as contribuições individuais. Nesta óptica, a função redistributiva dos sistemas de pensões deveria ser realizada através de prestações de natureza não contributiva, com carácter assistencialista, que caberiam na esfera da responsabilidade social e seriam legitimadas por uma ideia de necessidade. As componentes “seguradora” e “assistencial” poderiam ser separadas com clareza, passando os rendimentos dos idosos a basear‑se em prestações financiadas pelo Estado e justificadas pela necessidade ou em rendimentos de propriedade resultantes de uma poupança individual prévia, o que equivale, segundo Antoine Math a “virar as costas à história da segurança social, garantia colectiva baseada na solidariedade pelo trabalho”.
Uma concepção ética de inspiração igualitarista que privilegie outros princípios e valores – como a liberdade, entendida não só na sua formulação negativa, como ausência de restrição, mas na sua faceta positiva, como capacidade de escolher os seus próprios fins, ou a realização das potencialidades humanas – pode constituir a base normativa para legitimar a presença de mecanismos de redistribuição inter‑individuais nos esquemas contributivos. Realizar uma maior paridade de níveis de vida entre pensionistas e activos pode requerer a definição de configurações alternativas para estes esquemas. Nesta perspectiva, em nome da justiça, a regra de cálculo das pensões deverá mesmo enfraquecer o laço entre as contribuições pagas ao longo de toda a carreira e a esperança das prestações a receber. São legítimas, nesta óptica, as regras que estabelecem níveis mínimos de pensões, as normas que garantem taxas de substituição superiores para os rendimentos mais baixos e as regras de cálculo que determinam o valor das pensões a partir das remunerações recebidas nos últimos anos de actividade, e não nas remunerações de toda a carreira, para salvaguardar os níveis de vida atingidos.
A estratégia de reduzir pensões, em simultâneo com o reconhecimento explícito de que a prevenção da pobreza entre os idosos é prioridade política, representa um ponto de viragem na filosofia do sistema. A intervenção pública fica centrada na prevenção da pobreza, negligenciando o objectivo fundamental das pensões que é assegurar a manutenção dos níveis de vida atingidos no período de actividade. A redução das taxas de substituição e a desindexação das pensões da evolução geral de rendimentos e preços, com a consequente redução do nível de vida relativo dos pensionistas, comprovam que o objectivo de salvaguardar níveis de vida foi abandonado. A visão que inspira esta reforma é dominante mas contestável. “[N]um Estado de bem‑estar bem organizado quase toda a tarefa de reduzir a pobreza será efectuada através de políticas cujos objectivos e racionalidades são bastante diferentes. […] Se o Estado de bem‑estar tiver de ser identificado com um objectivo, será o da manutenção de rendimento e não o da redução da pobreza”, afirmou Brian Barry, a propósito do título aparentemente paradoxal do seu artigo “The Welfare State versus the Relief of Poverty”. Creio que um modelo socialmente sustentável para as pensões deverá garantir não apenas uma protecção mínima de rendimento mas a salvaguarda dos níveis de vida atingidos, o que supõe dois requisitos fundamentais: taxas de substituição que assegurem níveis de vida próximos dos alcançados no período activo e a indexação subsequente das pensões às remunerações.
A discussão do tema do financiamento da Segurança Social é indissociável do debate sobre o modelo de regulação macroeconómica. Em grande medida, as dificuldades que hoje se manifestam neste domínio decorrem do disfuncionamento da economia. Este facto é reconhecido em relatórios oficiais**. O abrandamento do crescimento económico e o desemprego constituem a maior ameaça ao equilíbrio financeiro da Segurança Social. A redução da população activa empregada suscita a redução das receitas de contribuições sociais e o aumento concomitante das despesas com prestações associadas ao desemprego. Por outro lado, avultam as consequências desestabilizadoras do fenómeno de antecipação das reformas, com uma expressão significativa mas incompreensível num contexto de envelhecimento populacional. Os indivíduos que optam por antecipar a idade da reforma apresentam, em média, carreiras contributivas longas e beneficiam de pensões substancialmente mais elevadas do que os restantes. Para outros, porém, a reforma antecipada não é opção mas o menor dos males face ao espectro do desemprego. As dificuldades de financiamento são ainda agravadas pela maturação progressiva do sistema, referida no relatório, mas também pela política de isenção de contribuições sociais como estímulo ao emprego, fundamentada na convicção neoclássica de que a causa do desemprego reside no elevado custo do trabalho. O envelhecimento populacional, por seu turno, impõe uma necessidade crescente de recursos, mas a ritmo lento e progressivo.
Se o citado relatório reconhece que o disfuncionamento da economia é a primeira causa de dificuldades financeiras, na prescrição de políticas, porém, não menciona a necessidade de alterar o modelo de regulação macroeconómica: as questões referentes ao crescimento económico e ao desemprego são silenciadas. As reformas antecipadas, por sua vez, são desincentivadas através do aumento da penalização. Apesar deste diagnóstico, a retórica do envelhecimento populacional subsiste, constituindo o instrumento de legitimação de uma política de controlo orçamental baseada na imposição de limites ao crescimento das pensões.
As dificuldades presentemente sentidas manifestam, a meu ver, o esgotamento do modelo de Estado‑providência “compensador”, na terminologia de Rosanvallon, baseado na dissociação entre o económico e o social, em que o primeiro exclui e o segundo compensa. A discussão do financiamento da Segurança Social é indissociável da questão do crescimento económico e do emprego, mas também do problema da repartição do rendimento na sociedade. As actuais dificuldades derivam do crescimento lento do produto, do desemprego e de uma repartição do rendimento muito desfavorável ao trabalho. São ainda determinadas pela forma de repartição da massa salarial entre trabalhadores e reformados.
A actual crise, como qualquer crise colectiva, contém, no seu âmago, um potencial transformador. Por ser profunda, pode suscitar alterações substantivas nas instituições e normas que regulam a organização social. A crise presente impõe uma reflexão renovada sobre o modelo de regulação macroeconómica e a repartição do rendimento na sociedade, porque destes depende a possibilidade de um modelo social sustentável de um ponto de vista financeiro e social. Impõe, também, uma reflexão renovada sobre os princípios organizadores da solidariedade. Daí poderá provir a inspiração necessária para um comprometimento efectivo com um ideal de justiça social e a sua institucionalização.
* O presente texto baseia‑se em parte numa reflexão desenvolvida no artigo “A Reforma de 2007 do Sistema Público de Pensões em Portugal – Uma Análise Crítica das Escolhas Normativas Implícitas”, Notas Económicas 28, Dezembro 2008, no prelo.
** “Fruto da conjugação de um conjunto de factores negativos, como um fraco crescimento económico, concomitante crescimento do desemprego, da maturação do sistema e da consolidação de esquemas de antecipação/flexibilização da idade de acesso à pensão, assistiu‑se, nos últimos cinco anos a uma acentuada deterioração do equilíbrio financeiro do Sistema de Segurança Social, particularmente evidente pelo crescimento explosivo verificado desde 2000 nas despesas com pensões e com prestações associadas ao desemprego” in Relatório Técnico sobre a Sustentabilidade da Segurança Social.
|
|
|
Nº 003 . MARÇO 2009
DOSSIÊ
Raízes da crise
Crise como ameaça
Crise como oportunidade
Sustentabilidade financeira, insustentabilidade social
Crise e pobreza
NOTÍCIAS
DA CORRENTE SOCIALISTA
OPINIÃO
A POLÍTICA E A CARICATURA
|
