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Nº 004 . jul09 > dossiê
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Cidade, especulação e democracia |
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1. Moeda e cidade, escreveu Fernand Braudel, são os dois principais multiplicadores do capitalismo. O mercado financeiro e o imobiliário andam sempre juntos. Com a globalização, o mercado financeiro tornou-se cada vez mais “imaterial”, enquanto o imobiliário permanece muito concreto - não viaja na net nem é deslocalizável ao sabor de simples impulsos electrónicos. Mas não há nenhum grande grupo empresarial, nenhuma multinacional, nenhum fundo de pensões que não tenha uma parte importante do seu activo aplicado em património imobiliário.
Uma das causas imediatas do colapso financeiro cujas consequências catastróficas estamos a sofrer residiu, como sabemos, no mercado de hipotecas nos EUA. Está à vista o resultado desastroso, não apenas da ganância particular de alguns gestores, mas da própria essência de formas descontroladas de “alavancagem” - ou multiplicação especulativa de valor, para sermos mais claros – que consistiram em negociar expectativas mirabolantes sobre terrenos e edifícios, criando novos produtos financeiros sem correspondência real na economia e sem garantias reais suficientes. O sistema teria de acabar por implodir.
2. O capital pode multiplicar-se indefinidamente. Mas enquanto novos produtos virtuais ampliam constantemente os circuitos financeiros, com o território, que não é infinito nem pode crescer ilimitadamente, o processo é outro. A concentração urbana associada à concentração financeira altera a forma física das cidades e produz situações de poluição e saturação que em certos casos atingem todo o planeta.
Louis Sullivan, um dos pais da arquitectura moderna, afirmou que “a forma segue a função”. Sabemos hoje que não é assim. Os arranha-céus americanos da primeira metade do século XX foram verdadeiros “vernáculos do capitalismo” e não podem entender-se sem ter em conta os cálculos de máxima rentabilidade que os precederam. Mais do que seguir a função, a forma seguiu a finança. É nas cidades, ambientes comerciais complexos, que construir é um negócio de onde se pode extrair o máximo lucro: pela produção de espaço, pela localização, pela imagem e pelo “status”. A desregulação neo-liberal que vivemos desde os anos oitenta levou este processo até ao extremo.
3. Em Portugal, durante décadas, os poderes públicos demitiram-se de fazer cidade. O território foi entregue aos loteamentos particulares, que cresceram nos terrenos livres à volta das cidades ou perto de novas acessibilidades. O nosso país está cheio de “urbanizações em urbanismo”, resultado do livre jogo do mercado de solos, loteados legal ou clandestinamente, quase sempre na ausência ou contrariando instrumentos de ordenamento do território de escala mais geral. Só na década de 90 se generalizou a cobertura do país por Planos Directores Municipais (PDM), mas sem que nenhum instrumento forte de política de solos lhes fosse associado.
Uma análise das formas urbanas que assim surgiram em todo o país mostra que, em matéria de espaços públicos e de implantação dos edifícios, não são muito grandes as diferenças entre as urbanizações legais e as clandestinas. Apesar de se dirigirem a faixas distintas do mercado habitacional, umas e outras obedeceram à regra da maximização do lucro, descurando a mistura de funções que separa a cidade tradicional das “fast-cities” onde só se vai para dormir. Aparecem no território sem qualquer respeito pelos valores paisagísticos, ocupando integralmente os limites da propriedade “urbanizada” que lhes deu origem. Não se articulam com o território à sua volta nem com a cidade existente. Os novos modelos de condomínio fechado prosseguem a mesma lógica. Há maior cuidado com o espaço exterior, mas ele é todo privatizado, fazendo desse segmento do mercado, destinado às classes mais altas, uma espécie de “guetos inversos”.
Enquanto o crescimento dos subúrbios foi deixado ao livre jogo do mercado, nos centros urbanos, nos investimentos turísticos e nas cinturas das cidades tornou-se cada vez mais visível o rosto da globalização. Olhemos à nossa volta: os grandes edifícios novos são sedes de multinacionais; agências bancárias floresceram onde outrora havia cafés e vida de bairro; condomínios de luxo tomaram o lugar de antigos conventos e palácios; o espaço público é cada vez mais um mero suporte da publicidade omni-presente; fundos de pensões japoneses ou alemães compraram parte do Algarve ou da costa alentejana; mega-centros comerciais substituíram o antigo comércio de rua; a silhueta inconfundível de muitas das nossas cidades multisseculares deu lugar a tecidos urbanos sem identidade, em que as grandes referências espaciais deixaram de ser o castelo, a praça central ou a igreja matriz, substituídas por torres incaracterísticas, hipermercados e mega-shopings. As pressões imobiliárias cresceram exponencialmente. Resistir-lhes à escala do poder local só é possível com o apoio de uma opinião pública consciente dos valores de identidade territorial e qualidade ambiental que urge salvaguardar.
3. Neste contexto globalizado e ferozmente competitivo, em que as regras ditadas pelos mercados internacionais não passam sequer pelos governos, qual o papel do planeamento territorial?
Ao fim de muitos anos de contacto com a actividade urbanística e autárquica em Portugal, chego à conclusão de que os planos têm servido, sobretudo, para reforçar os mecanismos ultra-liberais da economia de mercado. É para valorizar terrenos que se continuam a fazer planos. Quando não é esse o desígnio, os planos não “passam”. Pede-se-lhes que sejam o suporte de complexas operações de engenharia financeira, em que o interesse público é sacrificado à rentabilidade final da operação.
Mas o mercado de solos é um mercado escasso. Não é possível expandi-lo ilimitadamente, sob pena de desastre ecológico. O ambiente, a paisagem e o património cultural são valores colectivos que nem sequer pertencem a uma só geração. Uma vez destruídos, são irrecuperáveis. É na defesa destes valores e na procura de formas urbanas capazes de respeitar a diversidade sem aumentar a desigualdade que o Estado tem de assumir um novo papel. Não podemos esquecer que a carestia da habitação, a exclusão territorial e a fractura social são a outra face, bem visível, da cidade ultra-liberal.
4. São as autarquias que detêm o poder de licenciamento, que é no fundo um poder equivalente ao da emissão de moeda. De cada vez que se autoriza uma dada quantidade de metros quadrados de construção, está-se a emitir moeda. É este o grande instrumento do chamado “lóbi do betão”, que talvez devesse chamar-se antes “lóbi do cifrão”, porque é disso que se trata. Estes metros quadrados de construção, muito antes de se transformarem em qualquer coisa de físico e visível, são transaccionados e multiplicados, mobilizando o sector financeiro e parafinanceiro. O endividamento da banca portuguesa ao exterior está, de resto, indissoluvelmente ligado à capacidade de alavancagem permitida pela nova moeda. Grande parte dos negócios não são pagos em “cash”, são realizados com empréstimos cujas garantias são os tais famosos metros quadrados, ainda por construir, ainda por vender. Com a agravante de, neste mercado, o dinheiro sujo não deixar rasto. Empréstimos sucessivos e branqueamento são as únicas explicações plausíveis para o escoamento de habitação de luxo a preços exorbitantes, no papel, que se continua a revender com margens confortáveis, mesmo depois da implosão da bolha imobiliária, antes ainda de alguma vez ser habitada.
5. A figura seguinte ilustra os ciclos de multiplicação de valor associados à nova moeda. A sucessão de actos administrativos necessários numa operação urbanística que começa no solo e acaba na fracção habitacional construída depende, na maior parte dos casos, do poder autárquico. De cada um destes actos resulta um aumento de valor, que é apropriado pelo interessado.
Figura 1
A “nova moeda” e a multiplicação de valor na gestão urbanística
O esquema mostra o processo multiplicador aplicado ao caso de um solo rústico, que em princípio nem devia sequer ser construído. Mas também há multiplicação de valor nos solos urbanos ou urbanizáveis. É nos Planos Directores Municipais (PDM) que se estabelece a distinção entre solos rústicos e solos urbanos ou urbanizáveis. A diferença não é só de nome, é de valor. Os solos urbanos ou urbanizáveis valem muitas vezes mais do que os rústicos, precisamente porque neles actua a tal “nova moeda”, os metros quadrados de construção. A pressão para transformar solo rústico em urbanizável é por isso enorme e abate-se sobre o próprio governo. Vejam-se os chamados PIN, ou Projectos de Interesse Nacional, um mecanismo legal inventado, a pretexto de simplificação burocrática, para permitir que o governo altere os PDM e permita construir, por exemplo, um hotel em plena zona de reserva ecológica, cujo solo nunca devia ser considerado urbanizável. Os PIN nem sequer são sujeitos a debate público, pelo que constituem, em minha opinião, um curto-circuito urbanístico que, além de prejudicar o território, viola o direito à informação e à participação garantidos na legislação portuguesa sobre ordenamento do território e protecção ambiental.
6. O que rende milhões não é tanto, como vulgarmente se pensa, a construção civil, que é a fase final e visível do processo, mas sim a transformação do solo, que resulta de três vias: a classificação de um solo rústico como urbano ou urbanizável; a mudança de usos (uma zona verde que passa a ser para habitação, um espaço de equipamentos que é transformado em escritórios, uma praça pública que se “privatiza” para um centro comercial, etc.); e o aumento dos índices de ocupação muito para lá do razoável, através do aumento do número de pisos ou da volumetria. São estes os três caminhos que pressionam os decisores e os técnicos e que constituem o dia-a-dia da gestão urbanística nas autarquias.
Figura 2 – Estádio de Coimbra
Privatização de uma praça para construir um estádio e um centro comercial
7. Em apenas 15 anos, o “território artificializado”, ou seja, o território rústico que foi construído (e que inclui tecido urbano, transportes, grandes equipamentos industriais e comerciais e áreas ainda em construção) cresceu 42,2 por cento em Portugal continental, num total de cerca de 70 mil hectares. O aumento fez-se à custa dos outros usos: perderam-se 21 mil hectares de floresta, 33 mil de solo agrícola, 12 mil de solos agrícolas com áreas naturais e 4 mil de vegetação natural. Os números são impressionantes e constam dos trabalhos sobre alterações da ocupação do solo em Portugal Continental publicados em 2005 por Mário Caetano, Hugo Carrão e Marco Painho.
Figura 3
Se procurarmos detalhar os 70 mil hectares deste novo “território artificializado”, verificamos que a maior fatia (mais de 55 mil hectares) foi para: “tecido urbano descontínuo”, “áreas em construção” e “indústria, comércio e equipamentos gerais”. Ou seja, estamos a depredar território ecologicamente fértil para o transformar, nem sequer em cidade, mas em novos espaços desconexos, descontínuos, dominados por vias rápidas, rotundas, centros comerciais, expansões urbanas de baixíssima qualidade e instalações industriais mais ou menos deslocalizáveis. No meio de tudo isto, os espaços verdes dentro das cidades não crescem. A explicação é muito simples: não dão dinheiro a ninguém.
Figura 4
Um hectare de floresta ou solo natural, se for considerado “solo urbanizável”, pode valer mil vezes mais do dia para a noite. Se considerarmos uma valorização média da ordem dos 2 milhões de euros por hectare e aplicarmos essa média aos 55.000 hectares de “tecido urbano descontínuo” produzido em Portugal entre 1985 e 2000, podemos estimar a ocorrência de uma mais valia urbanística de 110.000 milhões de euros, o que corresponde a uma média anual de mais de 7.300 milhões de euros. Ou seja, mais de 4 por cento do PIB português de 2008! Esta é a ordem de grandeza da valorização financeira gerada pelas transformações de uso do solo rústico em Portugal.
8. Compreendemos melhor agora onde está o grande poder das autarquias, dos directores de urbanismo, das entidades públicas. É aqui que tem de ser feito um grande esforço para combater promiscuidades, melhorar a lei e aumentar o escrutínio democrático e mediático.
Bem sei que o solo não pode ser estático. Mas o urbanismo não é uma actividade “neutra” ou meramente técnica. Basta de angelismo. O solo urbanizável é hoje um dos principais alvos do capital circulante à escala global, pelas elevadas taxas de rentabilidade que permite.
É por aqui que tem de passar o combate à corrupção. Uma forma de corrupção que se faz muitas vezes pela calada, no sossego dos gabinetes, sem escândalos mediáticos e sem conhecimento do público. Só quando tudo aparece construído (o que pode levar anos ou décadas) é que os cidadãos percebem que algo está mal. Mas nessa altura os erros são irrecuperáveis e os seus beneficiários já deram à sola.
9. Que fazer, então?
É preciso aumentar a consciência social sobre o abuso urbanístico. O nosso território e as nossas cidades são bens inestimáveis que temos de legar às gerações seguintes sem delapidação. Temos de combater um modelo de crescimento urbano que se alimenta da desregulação e da apropriação privada das mais-valias urbanísticas. O Estado e as autarquias têm de voltar a assumir um papel regulador e urbanizador que nunca devia ter saído da esfera pública. “Fazer cidade” tem de ser obra colectiva e não privilégio de alguns. É urgente aumentar o escrutínio dos cidadãos, defendendo aquilo a que chamo “urbanismo participativo” e que passa pela transparência das decisões administrativas e autárquicas e pelo acesso on-line à informação urbanística e cadastral. Explico melhor: o meu “sonho” como vereadora é que todas as decisões urbanísticas sejam acompanhadas de uma informação, acessível aos cidadãos, que diga de quem são os terrenos, quanto valem e quanto passarão a valer após a decisão solicitada. É para modelos deste tipo que temos de evoluir – sob pena de a “nova moeda” continuar, totalmente desregulada, a contribuir para a destruição das nossas cidades, para o enriquecimento ilícito e para a corrupção. A transparência é a melhor arma contra a corrupção urbanística.
Precisamos de melhores leis e de melhor controle da legalidade. Uma reforma do sistema legislativo sobre o território, que se tornou demasiado complexo, “cabalístico” e até contraditório, através de um Código do Urbanismo e da Edificação, seria uma boa medida. Reforçar os meios de acção do Tribunal de Contas, na linha do que o Conselho de Prevenção da Corrupção vem defendendo, das inspecções e fiscalizações administrativas e do poder judicial parece fundamental. Também não podemos aceitar o facilitismo na distribuição da encomenda pública. O princípio do concurso, com regras transparentes, tem de se impor sobre os ajustes directos, que violam a concorrência e muitas vezes configuram situações de abuso de poder e nepotismo.
Mas há alterações legais de fundo a exigir: desde logo, garantir o princípio da recuperação pública, pelo menos parcial, das mais-valias urbanísticas, como sucede na generalidade dos países da OCDE, bem como o primado do poder público na produção de solo urbano; mas também agravar a moldura penal da prevaricação, criminalizando o delito contra o território, à semelhança do que se fez no Código Penal espanhol; e modificar a lei de financiamento dos partidos, quebrando os elos perversos que sabemos existirem entre licenciamento de construção, sacos azuis camarários, favores pessoais, clientelismo e cofres partidários.
É tempo de se definir uma política de solos e de cidades que não seja a mera continuação dos mecanismos ultra-liberais dominantes no mercado imobiliário. E é tempo de articular tal política com o planeamento urbano, a reforma fiscal, a luta contra a corrupção e a cidadania. Descurar estas prioridades é renunciar a qualquer visão de esquerda para as transformações do território e das cidades, palco de algumas das maiores desigualdades e exclusões que se têm vindo a gerar sob os nossos olhos. Em última análise, é deixar a própria democracia ao deus-dará.
Bibliografia
Anna Minton, Ground Control, Penguin Books, 2009
José Manuel Urquiza, Corrupción Municipal – por qué se produce y como evitarla, Almuzara, 2005
Mário Caetano, Hugo Carrão e Marco Painho, Alterações da ocupação do solo em Portugal continental 1985-2000, Instituto do Ambiente, MAOTDR, Lisboa, 2005
Saskia Sassen, As cidades na economia mundial, Studio Nobel, S. Paulo, 1998
Sistema Urbano Nacional - Cidades Médias e Dinâmicas Territoriais, Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, Lisboa, 1997
Carol Willis, Form follows finance - Skyscrapers and skylines in New York and Chicago, Princeton Architectural Press, 1995
Zuenir Ventura, Cidade Partida, Companhia das Letras, 1994
Helena Roseta, “Política de solos - papel do Estado, papel do mercado”, Actas do Colóquio A política da habitação, Conselho Económico e Social, Lisboa, 1997; “A nova moeda”, Público, Outubro de 2002;
“Urbanismo e Corrupção”, Visão, 21.12. 2006; “Corrupção em tempo de crise”, DN, 12.01.09
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Nº 004 . JULHO 2009
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